交通執法改革勢在必行

各種交通執法機構

交通部門的執法機構非常的混亂，我們就先來理清這些關系。首先，所有的交通執法部門的頂頭上司都是當地的市（縣）交通運輸局。

（除開部分早期試點改革的省份），一般地區的公路路政管理支（大）隊、運政稽查支（大）隊和超限檢測站等交通執法機構都是交通運輸局下轄的公路局和道（公）路運輸管理所的執法隊伍，所以這些執法隊伍并不直接受交通運輸局管理。

其中，路政(zheng)管(guan)理(li)支(zhi)隊(dui)和超限檢(jian)測站行(xing)業歸(gui)市公(gong)路局(ju)管(guan)理(li)，公(gong)路局(ju)局(ju)長(chang)由(you)交通運(yun)(yun)輸(shu)(shu)局(ju)的黨(dang)組成員、副局(ju)長(chang)擔(dan)任(ren)，支(zhi)隊(dui)長(chang)一般公(gong)路局(ju)副局(ju)長(chang)擔(dan)任(ren)，由(you)交通運(yun)(yun)輸(shu)(shu)局(ju)副局(ju)長(chang)分管(guan)；超限檢(jian)測站站長(chang)一般由(you)路政(zheng)支(zhi)隊(dui)下面的大隊(dui)長(chang)兼任(ren)。運(yun)(yun)政(zheng)稽查隊(dui)則由(you)運(yun)(yun)輸(shu)(shu)管(guan)理(li)處領導(dao)。

這樣的行(xing)政執法體系(xi)就像老太婆(po)的裹腳布一樣：又(you)臭(chou)又(you)長。

我們(men)也可(ke)以透過上面繞口令般(ban)的文字看出交通執法機(ji)構(gou)的重疊與混亂。其事實也正如這(zhe)些頭銜一樣(yang)混亂，這(zhe)樣(yang)的執法系統不僅(jin)僅(jin)是讓權責(ze)不能統一，監管不能到位(wei)，更是存在(zai)執法機(ji)構(gou)重疊、行政職能交叉(cha)、執法效率不高、多(duo)頭多(duo)層重復執法、人員惡性膨脹、趨利執法、以罰(fa)養人等一系列問題。

如此的執法體系其實是忽略了一個既定事實，不管是運政、路政或是超限檢測站，他們的目的只有一個：對道路運輸車輛人員進行管理監督和行政執法。

但這些名目繁多(duo)的(de)執(zhi)法機構(gou)和(he)執(zhi)法人員，在(zai)數(shu)十(shi)年(nian)來的(de)交(jiao)通(tong)運輸(shu)管理工作(zuo)的(de)實踐中被證明，他們無法在(zai)交(jiao)通(tong)運輸(shu)放(fang)管服的(de)形勢下和(he)現代化(hua)交(jiao)通(tong)運輸(shu)的(de)浪潮中站穩(wen)腳跟(gen)。

▎交通綜合執法改革

很顯(xian)然中國的(de)(de)交通運輸系統，從無到(dao)有，從開(kai)始的(de)(de)行政執法機(ji)(ji)構不(bu)完善，走到(dao)前文所說的(de)(de)機(ji)(ji)構過于(yu)繁雜人員過于(yu)冗余的(de)(de)局面(mian)，這是政府在“摸著石頭過河”的(de)(de)實踐中的(de)(de)產(chan)物。

但這種產物(wu)明(ming)顯不合時宜了(le)，不只是交通運(yun)輸系統，全國(guo)的(de)很(hen)多行政區域(yu)都是多余的(de)，基于這種情況，政府在(zai)2018年三月(yue)份出臺了(le)黨和國(guo)家機構(gou)改(gai)革(ge)(ge)方(fang)案。為(wei)了(le)貫徹落實該方(fang)案，中(zhong)(zhong)共中(zhong)(zhong)央辦公廳下發了(le)《關于深化交通運(yun)輸綜合行政執(zhi)法改(gai)革(ge)(ge)的(de)指導意見》。

交(jiao)通運行系統的又一(yi)次(ci)改革開始了。

▎執法隊伍將整合

這次改革(ge)的主(zhu)要任務是將執(zhi)法(fa)隊伍整(zheng)合(he)起來，進而(er)理順各種執(zhi)法(fa)機構(gou)的職能，減少不必要的執(zhi)法(fa)層級(ji)，解決機構(gou)重疊、職能重復等問題。

按照印發的(de)(de)(de)指(zhi)導(dao)意見來解讀，整(zheng)合(he)執(zhi)法(fa)(fa)(fa)隊(dui)(dui)伍。也意味著精(jing)簡(jian)機構人員，與之相應的(de)(de)(de)，以往全是存(cun)在(zai)的(de)(de)(de)行政執(zhi)法(fa)(fa)(fa)事項(xiang)、行政檢查、行政強制執(zhi)行等執(zhi)法(fa)(fa)(fa)職(zhi)能也將會(hui)減少，而且(qie)此次綜(zong)合(he)執(zhi)法(fa)(fa)(fa)隊(dui)(dui)伍不只是單(dan)一的(de)(de)(de)將公路或水路的(de)(de)(de)執(zhi)法(fa)(fa)(fa)隊(dui)(dui)伍整(zheng)合(he)，是要大刀闊斧(fu)的(de)(de)(de)建立一個(ge)完(wan)全綜(zong)合(he)起來的(de)(de)(de)交通綜(zong)合(he)執(zhi)法(fa)(fa)(fa)系統：“具備條件的(de)(de)(de)地區，可以結合(he)實際進行更大范圍的(de)(de)(de)綜(zong)合(he)行政執(zhi)法(fa)(fa)(fa)。”

總(zong)之越綜合越好，如(ru)此(ci)一(yi)來盡可能的(de)減少(shao)或杜絕前(qian)文提到(dao)的(de)執法機構(gou)重(zhong)疊、行(xing)政職能交叉、執法效率不高、多(duo)頭多(duo)層重(zhong)復執法的(de)現象。

▎各層級職責更明確

意見強調，要理清不同層級的(de)執(zhi)法(fa)權限(xian)，明(ming)確監(jian)管與執(zhi)法(fa)的(de)區別。也就避免了既是(shi)執(zhi)法(fa)者，又是(shi)監(jian)管者。

具(ju)體的意見是，省級交通部門不設執法(fa)(fa)機構，需要(yao)執法(fa)(fa)隊伍(wu)時(shi)，可以按(an)程序調用市(shi)、縣一級的隊伍(wu)。

地級市，交通局主要強化監督管理、指導和組織協調。原則上不是執法隊伍，但社區的事和市轄區，原則上可以設一個執法隊伍。

區縣(xian)級的交通(tong)部門，一(yi)般實(shi)行(xing)將交通(tong)運輸局(ju)和執法(fa)隊伍合二為一(yi)的“局(ju)隊合一(yi)”體(ti)制(zhi)，不(bu)再逐級分列執法(fa)層級。

直(zhi)轄市的改革意見并不具體(ti)，只(zhi)要求(qiu)按(an)照(zhao)精簡多層多頭重復執(zhi)法機構(gou)的原則，結合(he)實(shi)際，自行研究決定。

▎財政收支兩條線

以(yi)往交(jiao)通執(zhi)法(fa)(fa)(fa)中的(de)運(yun)政、路政、超限(xian)檢(jian)測站的(de)罰款和收支從來都是一本不清不楚的(de)爛賬(zhang)，司機(ji)違法(fa)(fa)(fa)的(de)罰沒款項，很多時候都進了(le)私(si)人口袋，這(zhe)次改革明確(que)了(le)將交(jiao)通綜合執(zhi)法(fa)(fa)(fa)隊伍的(de)經(jing)費納入同級財(cai)政預算，將很多地區存(cun)在(zai)的(de)自支自收類(lei)事(shi)業(ye)單(dan)位或以(yi)前是公益一類(lei)、二(er)類(lei)事(shi)業(ye)單(dan)位的(de)預算，也一并(bing)納入同級財(cai)政。這(zhe)樣，事(shi)業(ye)單(dan)位的(de)經(jing)費有了(le)保障，趨利執(zhi)法(fa)(fa)(fa)、以(yi)罰養(yang)人的(de)情況也就(jiu)可以(yi)避免了(le)。

意見要求嚴格執行(xing)罰繳和(he)收支兩條線的(de)管理制度。這(zhe)樣(yang)禁(jin)止(zhi)了收費罰沒收入同部門(men)利(li)益直(zhi)接(jie)或變相(xiang)掛(gua)鉤，不會造成賬目(mu)(mu)不清，巧(qiao)立名目(mu)(mu)的(de)情況(kuang)。

▎加強執法隊伍管理和規范執法行為

加強執法隊伍的(de)管理，絕對是一(yi)個好(hao)消(xiao)息。

意見要(yao)求(qiu)嚴格把好人員(yuan)(yuan)進口(kou)關，嚴禁將不符合行政執法類公務員(yuan)(yuan)要(yao)求(qiu)的人員(yuan)(yuan)劃入執法隊(dui)伍(wu)，堅持(chi)逢進必(bi)考(kao)，嚴禁魚目混珠。

同時還要全面清理規范臨時人(ren)員(yuan)和編外聘用(yong)的合同工(gong)，不再使用(yong)輔助人(ren)員(yuan)執法。另外，新的交(jiao)通綜合行政執法隊伍將實行執法人(ren)員(yuan)持證上崗和資格管理制(zhi)度，旨(zhi)在建立(li)一個高素質的規范化執法隊伍。

而(er)規范化(hua)的執(zhi)(zhi)法(fa)隊伍最緊要(yao)的是其執(zhi)(zhi)法(fa)要(yao)規范，將會嚴格限制執(zhi)(zhi)法(fa)人員(yuan)的自由裁量權，建立健全的權責(ze)(ze)體系和責(ze)(ze)任(ren)追究機制，完(wan)善執(zhi)(zhi)法(fa)的過程，將結(jie)果進行(xing)公示，目的是提高(gao)交通(tong)運輸行(xing)業行(xing)政(zheng)執(zhi)(zhi)法(fa)的公信力(li)。

▎綜合執法的具體形式與利弊

筆者將主要意(yi)見中(zhong)，我們最為關(guan)心(xin)的(de)內容提(ti)取出來，除了這些，其中(zhong)還有許多待(dai)定的(de)事(shi)項，如(ru)(ru)整合(he)后的(de)執法機(ji)構(gou)具體(ti)是什么(me)名稱(cheng)，內設機(ji)構(gou)又(you)是如(ru)(ru)何？現(xian)在都沒(mei)有一個具體(ti)方(fang)案，指(zhi)導(dao)意(yi)見，只是給出了一個大方(fang)向(xiang)和基(ji)本原則，并無具體(ti)的(de)實施方(fang)案。給了地方(fang)自由(you)發(fa)揮(hui)的(de)空間。

雖然沒有具體方(fang)案，但也不是(shi)毫(hao)無經驗(yan)，早(zao)在1994年(nian)的(de)(de)時(shi)候，重(zhong)慶(qing)高(gao)速(su)公(gong)路(lu)的(de)(de)行政(zheng)(zheng)執(zhi)法(fa)隊(dui)(dui)(dui)伍就成了全國交(jiao)(jiao)通綜合執(zhi)法(fa)改革的(de)(de)試驗(yan)田，從1994年(nian)試點到(dao)2005年(nian)重(zhong)慶(qing)交(jiao)(jiao)通行政(zheng)(zheng)執(zhi)法(fa)總隊(dui)(dui)(dui)正式(shi)掛(gua)牌，全面(mian)代(dai)替(ti)重(zhong)慶(qing)公(gong)路(lu)局、交(jiao)(jiao)通局、航管局設(she)立(li)的(de)(de)執(zhi)法(fa)機(ji)構(gou)(gou)，它(ta)是(shi)由重(zhong)慶(qing)交(jiao)(jiao)通委(wei)員會下(xia)設(she)的(de)(de)獨立(li)執(zhi)法(fa)機(ji)構(gou)(gou)：重(zhong)慶(qing)交(jiao)(jiao)通執(zhi)法(fa)總隊(dui)(dui)(dui)下(xia)設(she)直(zhi)屬(shu)支隊(dui)(dui)(dui)及(ji)下(xia)設(she)大隊(dui)(dui)(dui)負責(ze)主城區；高(gao)速(su)公(gong)路(lu)支隊(dui)(dui)(dui)及(ji)下(xia)設(she)大隊(dui)(dui)(dui)負責(ze)全市范圍高(gao)速(su)公(gong)路(lu)行政(zheng)(zheng)；其余(yu)區縣的(de)(de)交(jiao)(jiao)通執(zhi)法(fa)機(ji)構(gou)(gou)受交(jiao)(jiao)通總隊(dui)(dui)(dui)領導和工作指導。從此，重(zhong)慶(qing)交(jiao)(jiao)通運輸行政(zheng)(zheng)進入綜合執(zhi)法(fa)時(shi)代(dai)。

除(chu)了重慶的(de)(de)(de)跨部門(men)綜(zong)(zong)合(he)執法體系的(de)(de)(de)經驗，廣東的(de)(de)(de)部門(men)內部綜(zong)(zong)合(he)性(xing)的(de)(de)(de)執法隊伍也可以借鑒，設交通綜(zong)(zong)合(he)執法局，他(ta)是存(cun)在于(yu)交通運輸局內部的(de)(de)(de)內設機構，執法時是以交通運輸局的(de)(de)(de)名義，不(bu)同于(yu)重慶的(de)(de)(de)執法隊伍是獨立(li)。

通過(guo)意(yi)見(jian)全文(wen)，我們可以看出國(guo)家(jia)對交通系統的(de)病痛所(suo)在(zai)是了解的(de)，此次也(ye)是對癥(zheng)下藥(yao)的(de)。指導意(yi)見(jian)之(zhi)所(suo)以給(gei)地(di)方自由發揮的(de)空間，除(chu)了是想(xiang)將(jiang)全國(guo)都(dou)變成(cheng)試(shi)驗田之(zhi)外，也(ye)是因為各地(di)病癥(zheng)有所(suo)不同，需(xu)要(yao)地(di)方政府自己(ji)找準(zhun)具體病灶。

從全局(ju)來看，交(jiao)通(tong)執(zhi)法(fa)隊(dui)伍(wu)(wu)整(zheng)合(he)起(qi)來，總體上是(shi)(shi)利于交(jiao)通(tong)運(yun)輸行業的(de)(de)行政(zheng)管理(li)，也精簡(jian)和提高了執(zhi)法(fa)隊(dui)伍(wu)(wu)的(de)(de)編制和整(zheng)體素質，符合(he)簡(jian)政(zheng)放(fang)權(quan)(quan)的(de)(de)主流意(yi)識形(xing)態，但凡事都有兩(liang)面性，交(jiao)通(tong)執(zhi)法(fa)隊(dui)伍(wu)(wu)整(zheng)合(he)起(qi)來后(hou)，權(quan)(quan)力(li)變得(de)集中(zhong)，執(zhi)法(fa)人員的(de)(de)權(quan)(quan)力(li)較之前更(geng)為巨大，權(quan)(quan)力(li)是(shi)(shi)把雙刃(ren)劍，在不(bu)能(neng)保證執(zhi)法(fa)人員的(de)(de)執(zhi)法(fa)行為是(shi)(shi)否規范(fan)的(de)(de)情(qing)況下，很難說會不(bu)會被這把利刃(ren)所傷。

所以我(wo)們暫時還不能(neng)盲(mang)目(mu)樂(le)觀，但(dan)是(shi)，此次改革整(zheng)體方向是(shi)正確與利好的(de)，從(cong)去年12月(yue)文件下發開始到現(xian)在只過去兩個多(duo)月(yue)的(de)時間，只要(yao)按照(zhao)指導(dao)意(yi)見的(de)主要(yao)任務(wu)和基本原(yuan)則來(lai)推進，在不久的(de)將來(lai)，我(wo)們將看到一(yi)個全新的(de)交通(tong)運(yun)輸綜合行政(zheng)體系。（文/卡車(che)之家特(te)約作者(zhe)：石中(zhong)隱玉）